„Една Илиада или Партенон или Пета симфония на държавническото изкуство“. Така крупният историк на ранната история на Съединените американски щати Джон Фриск обрисува през 1888 г. приетата във Филаделфия преди малко повече от век конституция на младата държава. И неговото мнение не се оказва единично. Британският премиер Уилям Гладстоун я нарича „най-чудесното произведение, създадено някога от ума и волята на човека“. Джон Адамс казва за нея, че е „най-великата проява на човешкия разум“.
И наистина, погледнато през призмата на времето, в която американската конституция действа, тя успява да се превърне не само в национален символ на страната и да се докаже като удивително жилава на фона на всички премеждия в страната и по света, но също така да покаже своята възможност да се развива, надгражда и да действа като един жив организъм, подхранван от волята на своя народ и от мъдростта на поколения държавници и хора на правото. Годината трябва да стане едва 1943 г., за да предложи в една своя статия в списание „Тайм“ адвокатът Александър Хехмейер втори конституционен конвент. И чак четвърт век по-късно, в края на 60-те години на XX век, сенатор Еверет Дирксън, ключова фигура около Законът за гражданските права от 1964 г., ще призове за ново конституционно събрание, което да бъде свикано от самите щати. Извън това като че ли самият дебат се ограничава само до искане на промени във вече действащата конституция, но липса на каквото и да е било значимо усилие в посока приемането на нова такава.
Въпреки това по време на самия дебат за Конституцията федералният възглед, който бива възприет, среща една не малка съпротива. Противниците на Конституцията са силни личности – Патрик Хенри, Ричард Хенри Лий, Джордж Мейсън, Джон Ханкок, Джеймс Монро, Елбридж Гери, Джордж Клинтън, Уили Джоунс, Меланктън Смит, Самюъл Адамс и много други. В „Записките на Брут“ от Робърт Йейтс, „Общ поглед“ от Литер Мартин и „Писма на един фермер федералист до приятеля му републиканец“ антифедералистите, както стават известни, се опитват да унищожат аргумент на привържениците на конституционната система. В свое писмо от 16 октомври 1787 г. Ричард Хенри Лий пише на Едмънд Рандолф: „Да кажеш, че следва да се подкрепя дори и лошо управление, поради страх от анархия, означава да кажеш, че следва да се самоубием поради страх от смъртта!“. Аргументите обаче им са методически унищожавани от Джеймс Мадисън, Александър Хамилтън и Джон Джей в това, което ще остане известно като „Записки на федералиста“ – серия от статии, излизащи от 27 октомври 1787 г. в нюйорския вестник „Индепендънт Джърнъл“, общо осемдесет и пет на брой, които ще се превърнат в класика на полирическата и правната теория.
Макар и да нямат красноречието на федералистите, антифедералистите още в самото начало, непосредствено преди приемането на американската конституция, издигат гласове, които с течение на годините започват да придобиват съвсем други и според не малко хора много основателно звучене. Като например за растящата власт на съдилищата. Или нещо, което към днешния ден става все по-актуално – властта на президента.
Когато Конституцията е приета и ратифицирана от всички щати младата държава се сдобива с президентска институция(каквато не съществува по Договора за Конфедерацията) и изпълнителна власт, която следвайки най-добрите завети на Джон Лок, е отделена от законодателната. На пръв поглед и правомощията на самия президент изглеждат балансирани – възможността му да сключва договор с други държави, посланическите назначения, да изпълнява законите, които Конгресът е приел, да назначава началниците на различните структури в рамките на изпълнителната власт(агенции и министерства), да номинира федерални съдии и съдии за Върховния съд, да налага вето и да е Върховен главнокомандващ на армията и флота. Тези правомощия не изглеждат и абсолютни, тъй като ветото може да се бъде отхръвлено от Конгреса с мнозинство от 2/3, а назначенията трябва да бъдат одобрени от Сената.
Параграф 1 от член 2 на Конституцията обаче гласи следното: „Изпълнителната власт се възлага на президента на Съединените щати“, което се превръща в обект не само на широка интерпретация, но и на широко приложение. В самото начало американците като че ли не разбират каква власт е възложена този пост, който единствен се избира от целия народ; нещо, което му дава моралното основание да упражнява необятни права и да се превърне в една много силна фигура. Първите петдесет години не се отличават с нищо особено, тъй като от Джордж Вашингтон приемат една традиция на сдържаност и разум при упражняването на властта. Едва по времето на Андрю Джаксън мащабите на правомощията на тази институция за първи път излизат наяве в целия си блясък, който идеологически ще обоснове връзката на президента с народа като негов пряк избраник, в името на управлението на мнозинство ще затвърди силата на изпълнителната власт, ще прилага избирателно приетите от Конгреса закони и ще откаже да се съобрази с решение на Върховния съд.
След Джаксън президентите постепенно разширяват обхвата на това, което влиза в „обятията“ на изпълнителната власт, търсейки нейните граници, но откривайки нови хоризонти. Нещо, което може да се назове особена форма на прецедентно право. Американските президенти наистина управляват често пъти чрез прецеденти, търсейки края на нещо, което създава представа за необятност. По времето на Гражданската война Ейбрахам Линкълн използва изключително военновременни правомощия и нарушава множество граждански свободи, включително правото на справедлив процес на американските гражданите. След Първата световна президентът Томас Удроу Уилсън налага рестрикции на свободата на словото, депортира емигранти на база техните политически убеждения и използва федералните органи за безброй проверки, претърсвания, разпити и т.н. По време на Втората световна война Франклин Делано Рузвелт със своя заповед нарежда задържането на 120 000 американски от японски произход а лагери и използва федералните структури за наблюдение, следене и подслушване на граждани. Не по-малко напред отива и Ричард Никсън, който използва правоприлагащите органи в рамките на изпълнителната власт, за да атакува своите политически противници. А по време на втория си мандат президентът Клинтън заявява, че президентът има абсолютен имунитет по отношение на водени срещу него съдебни дела.
Към настоящия момент административните структури, които регулират, контролират, определеят правила или се занимават с дейности в сферата на сигурността и отбраната, тоест подопечни на изпълнителната власт са огромни и са безброй. Всички те попадат в рамките на изпълнителната власт на страната, начело на която стои президентът като неин едноличен органи. Федералната власт се простира от националните паркове и съставките на различните лекарства до националното разузнаване и командването на армиите и флота. Власт, на която биха завидели не само много съвременни, но дори и бивши монарси по света.
Защо това има значение? По-горе в самото изложение беше посочен параграф 1 от чл. 2 на Конституцията и цитираната т.н. „Възлагаща клауза“ или Vesting Clause, според която изпълнителната власт е възложена на президента. Обект на различни интерпретации е дали това е целенасочено действие от страна на вторите на самата конституция или оставена празнота в законодателството. Съдейки по борбата между Отците-основатели на Съединените щати за съдържанието на федералната власт, то по-скоро е редно да се предположи, че това е целенасочено действие, което да изпълни изпълнителната власт със съдържание. Възлагащата клауза също така се тълкува от гледна точка на unitary executive theory или теорията на унитарната изпълнителна власт. В най-кратък вид тя означава, че президентът има абсолютен контрол върху изпълнителната власт, че на базата на този контрол, даден му по силата на чл. 2 от Конституцията, всяко негово действие е законно.
Дори извън традиционното натрупване на президентски правомощия в рамките на тестването на пределите на тази огромна конституционна власт, в началото на новото хилядолетие и в рамките на трима президенти на Съединените щати се забеляза явно колко е популярно понятието за унитарна изпълнителна власт и как тя може да служи на една или друга администрация, независимо от политическите цели, които се преследват.
Приблизтелно девет месеца след идването си на власт на администрацията на Буш-младши Съединените щати стават свидетели на най-големия терористичен атентат на тяхна земя, когато Кулите-близнаци в Ню Йорк биват сринати в огъня на радикалния ислям. В следващите години от двата мандат на президента Буш и в името на борбата за силна вътрешна и външна сигурност изпълнителната власт ще претърпи една от най-големите си метаморфози.
Сред растящите правомощия на институцията се ражда цяла серия от юридически евфимизми, които да обосноват това. Администрацията едностранно отказва да прилага Женевската конвенция за военнопленниците. Понятието “prisoner of war” бива заменено с “enemy combatant”(вражески боец), което го лишава от всякаква възможна форма на защита по действащото национално законодателство и международни договори, по които Съединените щати са страна. Чрез заповед от октомври 2001 г. Агенцията за национална сигурност получава правомощието да подслушва американски граждани и чужденци, намиращи се на територията на САЩ, изцяло заобикаляйваки наличието на структури като FISA Court – съд, определен по специален закон като имащ контролни функции в случаите с подслушване. Не по-различно е положението със залива Гуантанамо – територия, която не е част от Съединените щати, но над която те имат контрол, което позволява намиращите се там да бъдат изключени от пределите на действие на основните права по Конституцията, включително и правото на справедлив процес. Думата „мъчение“ бива заменена с „особени техники за добиване на показания“, прилагани в Гуантанамо срещу заподозрени в терористична дейност лица.
Още през 1973 г., преодолявайки с мнозинство от две трети в двете камари на Конгреса ветото на президента Никсън, законодателната власт в САЩ приема т.н. War Powers Act(Закон за военните правомощия). Съгласно него президентът е задължен да уведоми Конгреса в срок до 48 часа за изпращане на части на американските въоръжени сили на военни действия. Законът също така ограничава тяхното присъствие в срок до 60 дни с допълнителни още 30 дни време за изтегляне, когато Конгресът не е отиризирал използването на военна сила или няма декларация за обявяване на война от страна на Съединените щати. От този момент редица президенти прекрачват прага на обявената от Конгреса законова рамка за действие като преди идването на администрацията на Буш за последен път такова събитие се случва с бомбардировките над Югославия през 1999 г.
Широката интерпретация на Закона за военните правомощия дава възможност на администрацията на Буш да предприеме редица действия и операции в Близкия изток. Нещо, което създава прецедент, който ще бъде използван от бъдещи администрации, включително и често пъти сочената за миролюбива и пацифистки настроена администрация на Барак Обама.
По време на своята кандидатпрезидентска кампания Обама многократно критикува администрацията на Буш за нарушаване на балансите в Конституцията, за концентрация на огромна власт и обещава, че с встъпването му в длъжност тези практики ще бъдат прекратени. Всъщност по времето на Обама те не само продължават, но и се разширява техния обхват. Докато действията на Буш са ограничени в рамките на интерпретацията на президентската власт в полето на отбраната и националната сигурност, то Обама започва да използва всички тези прерогативи не само в тези области, но и в сферата на вътрешната политика.
Редица от социалните инициативи на Обама, прокарани в периода 2009-2011 г., стават факт благодарение на мнозинството демократи в двете камари на Конгреса, включително за здравната реформа и за приемането на Закона за американско възстановяване и реинвестиции, което на база приложението на кейнсианската икономическа теория създава специални програми за инвестицията на около 800 милиарда долара в намиращата се в рецесия американска икономика. Идването на републиканско мнозинство в Камарата на представителите обаче в началото на 2011 г., както и победата на републиканците през 2014 г., която им дава контрол и над Сената, поставят президента в състояние на това да се бори с непрекъсната политическа опозиция. Именно невъзможността му да се сдобие с одобрение от Конгреса за негови идеи и политики го подтикват към това да прегърне визията на редица свои предшественици за унитарната изпълнителна власт.
Със своя заповед Обама дава амнистия на милиони имигранти и спира редица депортации. През ноември 2013 г. отново с президентска заповед всички електрически централи в САЩ биват заставени до 2030 г. да съкратят въглеродните си емисии с 30 процента. С 23 отделни заповеди Обама използва правомощията си, за да наложи рестрикции по отношение на приложение на Втората поправка – правото на притежаване на оръжия. Отново с действия от този тип той разширява достъпа до права на еднополови двойки и повишава минималното заплащане на федералните служители до 10,10 долара на час. Над 560 са новите регулативни режими, приети в рамките на правомощията на изпълнителната власт от администрацията на Обама – започвайки от съдържанието на етикетите на хранителните продукти до полагането на извънреден и допълнителен труд от категории лица, включващи милиони работници и служители.
Без одобрението на Конгреса Обама увеличава обхвата на въздушните удари от безпилотни самолети и отново чрез разширена интерпретация на Закона за военните правомощия администрацията предприема военни действия в Либия и Сирия. По време на свое явяване пред комисията в Конгреса през 2011 г. държавният секретар Хилъри Клинтън заявява, че президентът не се нуждае от одобрение от законодателната власт, за да предприеме действия в Либия, независимо от мненията на много конгресмени, че тези действия се явяват нарушение на съществуващото законодателство. Въпреки проведенето гласуване в Камарата на представителите на 3 юни 2011 г., посочващо действията на Обама като нарушение на War Powers Act, американското участие в операцията на НАТО срещу Либия продължава до октомври същата година.
Отново през 2013 г. Конгресът отхвърля искането на Обама за изпращане на американски военни части в Сирия. Резолюцията изрично посочва, че нищо в нея не трябва да се тълкува като състав на специфично закононово разрешение за изпращане на американски въоръжени сили във военни действия или сходни ситуации. Независимо от това американски наземни части активно участват в операции в Сирия вече няколко години, изпратени от президента Обама, в пряко нарушение на резолюцията на Конгреса. И отново по мнението на законодатели и специалисти по конституционно право тези действия се явява нарушение на War Powers Act, но в същото време те биват интерпретирани през теорията за унитарна изпълнителна власт от страна на управляващата администрация.
Добилите широк отзвук скандали около подслушването от страна на Агенцията за национална сигурност по време на управлението на Обама показват, че независимо от неговите предизборни обещания, той съвсем уверено е продължил практиките на администрацията на Буш в използване на президентските правомощия върху структурите за национална сигурност в рамките на изпълнителната влст, за да прокарва същата онази политика на подслушване, която отрича.
Идването на президента Тръмп на власт след едни от най-неочакваните изборни резултати от времето на президентската битка между Дюи и Хари Труман, както и огромното разочарование на либералните елити от неговата победа, поставя неговото упражняване на правомощията на изпълнителната власт под огромен медиен фокус. По времето на Тръмп се възражда усилено понятието „имперско президентство“, създадено по времето на Ричард Никсън, в книгата на Артър Шлесингър от 1973 г., макар че неговите действия като президент отстъпват по множество параграфи по обхвата на действията на повечето предишни президенти.
Чрез свои заповеди Тръмп премахва множество от въведените от Обама регулации върху здравеопазване, цени, околна среда, пазарни дейности. Отново чрез заповед биват наложени рестрикции върху влизането в страната на емигранти от редица държави с мюсюлманско вероизповедение в името на националната сигурност, нещо, което предизвиква тежки медийни битки и реакции от страна на либералните медии. Президентът обявява и американското военно изтегляне от Сирия.
Може би най-голямата битка на Тръмп обаче остава тази за сигурността по южната американска граница. Невъзможността му да прокара необходимото финансиране в Конгреса за стена по границата с Мексико(за което са нужни гласовете на 60 сенатора в горната камара) и идването на новото мнозинство от демократи в долната камара води до политическа битка. Тази битка кулминира в спиране на работа на федералното правителство поради липса на консенсус относно неговото финансиране. Така президентът Тръмп се изправя пред търсенето на възможности за реализирането на проекта за стената чрез заобикаляне на Конгреса и сделката с него. И така на преден план отново излиза унитарната изпълнителна власт.
Дали обаче е възможно той да изпрати американската армия на границата? Два закона от XIX век –Insurrection Act of 1807 и Posse Comitatus Act of 1878 – налагат рестрикции върху президентската власт за изпращане на части на американската армия за действия върху територията на САЩ. От интерпретацията на тези закони, както и от възможността да реализира стената по границата чрез форма иа национално извънредно положение, зависи възможността на администрацията да приложи своите правомощията в рамките на вече добре познатата ни теория за унитарната изпълнителна власт.
Липсата на политически консенсус между администрацията и демократите в Конгреса относно ключов приоритет за президента Тръмп не слага край на въпроса за стената, а отваря алтернативни възможности за неговото реализиране. В търсенето на пределите на дадената им по конституция власт президентите са тествали не една или две червени линии в историята, нещо, което ги е поставяло по правомощия над много бивши и действащи монарси.
Но мандатът на президента е пряк, той се избира с мнозинство от народа и щатските представители в рамките на електоралната колегия. Това мнозинство носи мандат, който няма равен в американската политическа система. Президентът не само има правомощието да ръководи възложената му власт, но и да я упражнява на базата на най-силното възможно морално основание в една демократична система – подкрепата на мнозинството. Много теоритици отричат унитарната изпълнителната власт, позовавайки се на балансите в Конституцията и взаимния контрол. Няма обаче ясна индикация дали Отците-основатели са целели да създадат слаба президентска институция. Дори напротив – президентската институция в Съединените щати има по-силен властови и морален мандат от която и да е било друга институция на федерално или щатско ниво. Така и въпросът за президентските правомощия продължава да стои отворен, а различните администрация да продължават да тестват пределите им.
