Парламентаризъм или президенциализъм – конституционални щрихи

Преди няколко години двама професори-икономисти – проф. Ричард Макманъс от Университета в Кентърбъри и проф. Фатма Озкан от Кингс Колидж в Обединеното кралство, публикуваха резюме на резултатите от свое мащабно изследване, посветено на икономическите последствия, които има формата на държавно управление[1]. Използваната от тях методика обхваща икономически показатели от 119 държави за период от 65 години – от 1950-та до 2015 година, от които те извеждат математически модели и индикатори, чрез които да дадат отговор на въпроса: коя форма на управление е по-ефективна от икономическа гледна точка – парламентарната или президентската. Изводите, до които достигат, са категорично в полза на парламентарното управление. Според тях президентските системи по правило имат по-нисък икономически растеж и изостават по този показател от парламентарните режими с 0.6 до 1.2 процента, инфлацията при тях е по-висока със средно 4 процента, отколкото при парламентарните, а диспропорциите в разпределението на доходите са по-големи с 12 до 24 процента. Прочее, това не е първи опит да се търсят икономически обяснения на политическите системи. В съвременната конституционна теория има цяло ново направление, наричано constitutional econimics, което към научния инструментариум на конституционното право и политическата философия, прибавя икономически ракурси. След Втората световна война отправна точка в тази посока дава известното съчинение The Calculus of Consent на американските учени Джеймс Бюкенън-младши и Гордън Тълок, които са сред видните привърженици на теорията за общестевния избор (public choice theory).

Започвам тези редове с такъв неособено традиционен за класическия конституцинен дискурс аргумент, не защото подобна икономизация на фундаментални въпроси на обществено-държавната цялост следва да се приема безкритично, а за да подчертая нещо друго. Научните и обществени дебати в областта на модерния конституционализъм, а и самата социална практика, отдавна са изяснили, при това всестранно, какъв е отговорът на въпроса: парламентаризъм или президенциализъм. Господстващото мнение дава еднозначен отговор на този въпрос и той е в полза на парламерната система. Разбира се, има и други схващания, но те не намират достатъчна опора в реалностите на модерните конституционни системи.

Още през 80-те години на XX век знаменитият професор от Йейлския университет Хуан Линц в своето класическо есе: “Заплахите на президенциализма”[2], а по-сетне и в “Провалът на президентската демокрация”, доказа на базата на анализа на политическите процеси и конституционното развитие на общо 31 държави със стабилна демокрация, т.е. с непрекъснато демократично управление в продължение на поне четвърт век, че съвременната демокрация е устойчива най-вече при парламентарното управление. Само четири от изследваните от Линц държави са президентски републики – Коста Рика, Колумбия, Венецуела и САЩ. Докато 24 са парламентарни републики, а 3 – някакви хибридни модификации. Оттогава картината не се е променила съществено, с изключение на това, че президентската република във Венецуела се изроди в авторитарен режим, за да потвърди един от основните изводи на Линц – в общества с дълбоко разделение, социална нестабилност и неукрепнали демократични традиции президентската република най-лесно може да напусне територията на демокрацията. Сред аргументите, които привежда Линц, се открояват няколко момента. На първо място се извежда конфликтът на легитимност. При президентската република изпълнителната власт е независима от законодателната, която може да разполага с някои механизми на въздействие – изслушвания на представители висши длъжностни лица (не и на самия президент!), съгласуване на определени назначения – но не може да отстрани с вот на недоверие президента. В същото време и двете власти – и президентът, и парламентът – са пряко избрани. Ако при парламентарното управление смяната на политиката, основана на промени в обществените нагласи, може да се осъществи чрез излъчване на ново правителство от законодателната власт, то при президентският режим това е невъзможно. И когато възникне съществено разминаване между политиката на изпълнителната власт, легитимирана с преки избори, и политиката на законодателната власт – също легитимирана с преки избори, такава конституционна система не разполага с ефикасни механизми за преодоляване на този конфликт и консолидация на държавната политика. В общества, в които политическият диалог и културата на консенсуса нямат вкоренена традиция, нито са устойчиво привързани към свободата и демокрацията, подобен конфликт на легитимности по правило води до дестабилизация на системата и засилване на авторитарните тенденции. На второ място, фиксираният мандат на недосегаемия за законодателната власт президент (с изключение на твърде редките и крайни хипотези на т.нар. “импийчмънт” за държавна измяна и грубо конституционно нарушение), лишава политическата система от полезна гъвкавост при моделиране на държавната политика. Трето, парламентарното управление гарантира възможно най-пълно представителство на различните социални интереси и групи, като заедно с това стимулира споделянето на власт и формирането на широки коалиционни управления, основани на широк обществен фундамент. Докато – с основание посочва проф. Хуан Линц – поради спецификата на мажоритарния избор, при който “победителят взима всичко”, изпълнителната президентска власт неизбежно се оказва значително по-малко представителна за обществото, което създава предпоставки за повишена социално-политическа конфликтност.

Преди някой да възрази, че най-старата демокрация в лицето на САЩ е модел за успешна президентска република, трябва да се подчертае, че САЩ са блестящото изключение, а не правилото. Вън от всякакво съмнение е, че президентският модел в САЩ е успешен, включително с цялата си сложна историческа траектория на постъпателно изземване на власт от Конгреса, което бляскавият американски учен Артър Шлезинджър сполучливо нарече “имперско президентство” (imperial presidency)[3]. От конституционно гледище безспорният успех на президентския модел в САЩ се дължи на националната специфика, която не съществува в Европа. Корените на тази специфика се откриват още в самия генетичен код на американската нация. Ако се върнем в онзи исторически контекст, който обгръща създаването на американската държава и нация, ще видим отчетливия контраст между Новия свят и Стара Европа. Въпреки реформаторските достижения на Холандската революция след 1581 г. и на Славната революция в Англия през 1688 г., Европа все още е в “плен” на порядките на стария режим, наследствената аристокрация като плесен задушава свободното обществено развитие и затлачва “социалния асансьор”. Основното богатство – обработваемата земя, е химера за огромното мнозинство от хора, чийто живот е подложен на ограничения, имуществени цензове, повинности и налози. Религиозните гонения са мрачно всекидневие.[4]  На този фон, новата земя отвъд океана пленява европейското въображение. Там социалната йерархия е все още в процес на изграждане, няма го омразният църковен десятък, нито репресиите на политическата полиция и цензурата, които са характерни за почти всички европейски държави в онази епопа. В кръчми и интелектуални кафенета из градовете на Англия, Ирландия, Франция, Холандия, Италия от уста на уста се предават разказите на преселници в Америка – за високи надници, за изобилие от плодородна земя, достъпна по закон за всеки, за липса на феодална аристокрация и най-вече за невиждани в Европа по онова време демократични порядки и религиозна толерантност. По-късно има места в Европа, където годишните обръщения на американския президент се четат на глас и се поглъщат жадно от хората. Както пише един ирландски вестник от онова време: „Четяхме този документ все едно е писан за нас“[5]. Култът към Свободата, а оттам и съпротивата срещу държавата-потисник, са част от сложната ценностна и социално-политическа амалгама, оформила американското конституционно устройство. Ключово значение за успеха на американския президентски модел има федералния характер на държавата. Отделните щати имат свои суверенни права, институции, конституции и законодателства, които са недосегаеми за федералната власт и за Белия дом. С други думи, изпълнителната власт не е концентрирана в едни ръце, а е дисперсирана и към множество автономни центрове на щатско ниво. Други ключови фактори са непрекъснатата вече четвърт хилядолетие демократична традиция, независимата съдебна власт, свободните медии и високата гражданска култура. В съвкупност тези фактори липсват в историческото развитие на европейските демокрации. Затова в Европа, където добре се помнят авторитарните и тоталитарни режими преди и след Втората световна война, нормата винаги е била  парламентарно управление. Доколкото има модификации, като полупрезидентските модели във Франция или Финландия, те отново са плод на национална специфика и отреждат по-силна позиция на парламента в контрола върху изпълнителната власт, за разлика от класическата президентска република. Днес президентският модел е характерен за много от държавите от Третия свят в Африка, Централна и Южна Америка, както и за републиките от бившия СССР. Тоест за държави, които в една или друга степен са отдалечени от понятието за модерна демокрация. След процеса на деколониализация в Третия свят, както и след “парада на суверенитетите” и разпада на СССР в началото на 90-те години на ХХ век, по правило се създадоха президентски системи, които в повечето случаи бързо се изродиха в авторитарни режими. Да си спомним само историческата драма на Аржентина при прословутия Хуан Перон, който на крилете на своята популистка харизма и под бурните овации на широките народни маси, за броени години съсипва страната, която от една от най-обещаващите икономики в Новия свят преди Втората световна война, се сгромолясва в тресавища от икономически кризи, военни диктатури и хронична политическа нестабилност.

Винаги трябва да се държи сметка, че при президентската република изпълнителната власт се концентрира изцяло в ръцете на президента, избран с гласовете само на една част от обществото. Опозицията, а това значи и гражданите, които са дали подкрепата си за нея, нямат конституционен механизъм за търсене на политическа отговорност от него. Не може да внася вотове на недоверие и да защитава пълноценно интересите и исканията на хората, които не са гласували за действащото управление. Защото победилият, дори само със стотна, взима цялата изпълнителна власт за цял, фиксиран мандат, без да е контролиран от парламента от гледище на реализация на политическата отговорност. При парламентарното управление е тъкмо обратното – представителството на разнородните политически и обществени среди е много по-пряко, включително с възможност да влияят върху изпълнителната власт, когато действията й са в разрез с преобладаващия обществен интерес. Дори и най-добрият президент в крайна сметка е изразител на своята еднолична воля. Докато и най-лошият парламент винаги е средоточие на разнородни граждански интереси. Само при парламентарното управление правителството зависи пряко от парламента, който може да оттегли доверието си предсрочно от него, когато нагласите в обществото се променят рязко. Дори и най-безпомощната опозиция може да „извика” един министър на парламентарен контрол и да му потърси сметка за едно или друго. При президентски режим това е невъзможно.

Балансът на интересите в обществото е далеч по-достижим в условията на парламентарното управление. Дежурното клише, че сега сме били имали “премиерска република”, която доминирала парламента, е нищо повече от словесна политическа финтифлюшка. Един задълбочен анализ без съмнение би стигнал до извода, че дори и такава лоша тенденция – превръщане на парламентарното мнозинство в безгласен регистратор на волята на правителството, за каквато и аз самият съм алармирал и от парламентарната трибуна (2001-2005) и многократно в екпертно качество след това – се омаломощава именно от парламентарната конструкция на държавата. Тази конструкция в крайна сметка осуетява възможността прекомерната концентрация на власт в премиера да се изроди в наистина едноличен режим. Първо, защото има достатъчно силни други центрове на власт и механизми за промяна – пряко избраният президент, възможност за преструктуриране на парламентарното пространство и сваляне на правителството и пр. И второ, защото няма по-могъща и висока трибуна от парламентарната. Там дори и немощните опозиционни гласове звучат понякога като “йерихонски тръби”. Това позволява, особено при опитна и обиграна в парламентарната политика опозиция, общественото мнение да бъде рано или късно насочено към снемане на доверието от действащото управление, без да се чака изтичането на неговия мандат. Защото парламентарното управление в най-висока степен е свързано с общественото мнение и неговата корективна роля. Виждали сме многократно как тези сдържащи механизми работят на практика при действието на Конституцията от юли 1991 г. Нищо от това не би било възможно при една президентска република с едноличен титуляр на изпълнителната власт и с парламент, снет от пиедестала на политически форум на нацията и сведен до най-обикновена “работилница” за закони.

Всъщност дебатите “за” или “против” еднолична власт са отдавна проведени в българското общество – още в Учредителното събрание, а в най-нови времена – в VII Велико народно събрание. Ще припомня само, че за разлика от днешните легислатури, избирани на дъното на избирателната активност, VII ВНС имаше безпрецедентна и до днес обществено-политическа легитимност и представителност – избрано беше с гласовете на  6 976 620 избиратели, т.е. при избирателна активност от 90,79%. Показателно е например, че тогава бяха депозирани цели 17 конституционни проекта. От депутати, от партии, от отделни български емигранти и общности. Знаете ли кое беше общото във всички тях без изключение, независимо от идеологическите ориентации на авторите на съответния проект? Всички те предвиждаха демократична България да се развива като парламентарна република. И това беше така, защото споменът за едноличната власт, за тоталитарния режим след 1944 г. и за авторитарните режими преди това, създаваше ясен императив – никога вече.

В България няма стабилна основа за устойчиво демократично развитие на една президентска република. Демократичната ни традиция на този етап е незначителна и крехка – близо половината от същестуването на Третата българска държава от 1878 г. до днес е преминало в условията на авторитарни и тоталитарни режими – режимът на пълномощията 1881-1883 г., недемократичното и авторитарно управление след превратите през 1923 г. и 1934 г., комунистическият режим след 1944 г. Към това трябва да се прибави и тъжната реалност, че в съвременното българско общество има редица прослойки и среди, където витае не просто латентна търпимост, а дори симпатия и желание за силово и недемократично управление, което се разглежда като “по-добра алтернатива на проваления преход”. Цели сектори от обществото са неспособни да разпознават Свободата от не-свободата. И това излиза на повърхността не един път през последните години – от търпимостта към масовото подслушване и проследяване на интернет комуникациите (“не се притеснявам, нека слушат”) до неизтощимото влечение към “силната ръка”, която “ще ни оправи”. Немощният и до голяма степен политически марионетен неправителствен сектор, контролираните медии, неефективната съдебна власт и непрекритите опити за поставяне на прокуратурата под политически контрол, маскирани нерядко като “дълбока съдебна реформа”, са също сред големите минуси, които правят балансирането на президентската изпълнителна власт по американски модел практически неосъществима задача в български условия. Още повече че България е унитарна, а не федерална държава.

Разбира се, напоследък у нас се чуват всевъзможни екзотики. Някой се изказа, че контролът върху президентската власт щял да идва от “президентски съвет”, други обещават такъв “баланс” да внасяла пряката демокрация… Подобни нелепости нямат нужда от коментар – той се съдържа в десетките вагони с политическа философия и конституционна теория, на които се базира социалната практика в Европа и Америка от двете големи революции насам – Френската и Американската.

Целият въпрос е защо и откъде се появиха тези периферни (поне засега) гласове, които с мрачна загриженост сричат в публичния ефир за “провал на парламентаризма” и “спасение” чрез президентска република. Истината е, че лансирането на такива тези не е нито случайна самодейност (дори и артикулиращите ги публично да са в ролята на “полезни идиоти”), нито  израз на някаква невинна загриженост за състоянието на българската демокрация. Въвеждането на еднолична власт чрез президентска република винаги е било мечтата на олигархията, създадена от трансформирането на старите номенклатурни и репресивни мрежи на тоталитарния режим, чийто генезис в крайна сметка води към кремълските авторитарно-тоталитарни традиции. Едноличната власт създава условия за лесен задкулисен контрол върху онзи, който “натиска копчето”.

Освен за чутото и наученото през годините, мога да свидетелствам и лично как през 1997 г., когато бях старши юридически съветник в правната дирекция на Народното събрание, у мен попадна случайно една разработка. Беше озаглавена “Проект за обществено равновесие” и под нея се мъдреха имената на редица влиятелни по онова време, а някои от тях и досега, персонажи, свързани със стария режим. Със същите до болка познати аргументи за “слабия парламент”, за “кризата на парламентарния модел” – все идеи, съпътстващи авторитарно-тоталитарните течения в политиката от Ленин, Хитлер и Мусолини, през Салазар, Франко и Хорти, та до родните исторически примери и днешна Русия на Путин. Още тогава, през 1997 г., този документ изтъкваше като единствен път за постигане на “обществено равновесие” в България въвеждането на президентска република. По-нататък такава теза хронично се прокрадваше в различни моменти на слабост на партиите и оскандаляване на текущото управление. Всъщност, след като се бяха окопитили политически и придобили икономическа мощ, трансформираните стари мрежи започнаха дългосрочно усилие за възвръщане на възможно по-пълен контрол върху властта и така – за отдалечаване на България от европейското демократично пространство и приближаване към путинова Русия и едноличните евразийски модели. Ключова роля в това отношение играе идеята за президентска република. Вижте дори днешните глашатаи, които са пуснати да опипват почвата – до един са или директно, или генеалогично свързани с комунистическата номенклатура и репресивните, разузнавателни и контраразузнавателни служби на тоталитарния режим, зад които по правило прозират кремълски политически интереси.

Така през годините бяха създадени последователно пропагандните митове за “месията”, а след това за “силната ръка”. Паразитирайки върху два остри дефицита – на демократична култура и на траен пиетет към свободата в нашето общество, тези митове плениха за известно време въображението на масите. Така се създадоха условия за управленията на “месията” (Симеон Сакскобургготски) и на “силната ръка” (Бойко Борисов). Тезата, че парламентът е ненужна говорилня, която само пречи на управлението, упорито се лансираше, макар и с променлив интензитет, и при кабинета “Сакскобургготски”, и при “Борисов 1”. Независимо от опитите да бъдат тласнати към еднолична власт, и двамата – и Сакскобургготски, и Борисов – имаха демократични инстинкти и не го допуснаха. Това обаче се дължеше не само на персоналния фактор, а преди всичко на сработването на имунната анти-авторитарна система на парламентарното управление, заложена в българския конституционен модел. Винаги се намираха политически среди, партийни фракции и дори отделни експерти, обществени и политически фигури, които заедно и поотделно успяваха да инструментализират успешно властовия ресурс, който дават парламентарният контрол, публичността на парламентарните прения и медийните трибуни, за да не оставят пространство за ескалация на евентуални авторитарни или крипто-авторитарни тенденции.

Истината е, че отрицателната кадрова селекция в партиите и цялостната профанизация на обществения живот у нас през последните години, създават хранителна среда за глашатаите на едноличната власт. Но посоката, която те сочат, е към задънена улица. Вижте дори само напреженията, които създават последните три служебни правителства на президента Радев, които излязоха без особени задръжки от конституционната територия, която им е отредена, превръщайки се в  президентско управление sui generis – с масово кадруване на всички нива на властта, с директна президентска намеса в оперативното управление на системата за национална сигурност, с открито участие в предизборните кампании в полза на едни или други политически сили. Кой контролира тези служебни правителства? Могат ли те да ерозират геополитическата ориентация на България като част от Свободния свят, от ЕС и НАТО, въпреки че тя  е конституционализирана? Практиката на тези три служебни правителства (двете на Стефан Янев и това на Гълъб Донев) не дава успокоителен отговор на тези въпроси. Затова вече се поставя въпроса за преосмисляне на статуса на служебното правителство при бъдеща конституционна ревизия, с цел намаляване на възможностите за пряка президентска намеса в осъществяването на изпълнителната власт.

Прочее, българското парламентарно управление има нужда от сериозно укрепване. Това е отговорност на всички – партии, институции, експертна общност, медии и неправителствени организации. България има нужда от силен парламент и силно правителство, контролирано от силния парламент. Не от безконтролна президентска власт, подвластна на задкулисието. Защото единствено парламентаризмът в нашия национален контекст може да балансира социалните интереси, да преодолява политическите конфликти и да неутрализира недемократичните нагони. А и в крайна сметка – когато някой свири фалшиво, не забраняваме музиката, а сменяме музикантите, нали? 

[1]McManus, R., Ozkan, F.G. Who does better for the economy? Presidents versus parliamentary democracies. Public Choice 176, 361–387 (2018).

[2]Linz, J. The Perils of Presidentialism. In – Journal of Democracy Vol. 1 No. 1 (Winter 1990): 51-69.

[3]Schlesinger (Jr.), A.M. The Imperial Presidency. Boston-New York, Houghton Mifflin Company, 1973, 505 p.

[4]Цеков, Б. Ню Йорк – олтарът на модерния свят. С.: Сиела, 2011, с. 27-30., Вж. и: Chirstopher Hill. Intellectual origins of English Revolution. Oxford, 1965.

[5]Джонсън, П. История на американския народ. С.: Рива, 2002, с. 318.