fbpx

Президентска или парламентарна република – един безкраен дебат

Безспорно 2021 г. се отличи с нещо, което до този момент не беше познато поне в историята на все още младата българска демокрация – конституционното колело се завъртя и страната премина през три последователно парламентарни избори и едни президентски. Всичко това беше съпътствано с най-дългия досега мандат на служебно правителство, назначено от президента, конституционни парадокси, в които Народното събрание забрани на независимата съдебна власт да назначава съдии и прокурори, противоконституционни назначения на държавния глава и т.н. Безспорно в тази пъстра палитра от политически сблъсъци и юридически плетеници най-ярко на дневен ред отново излезе един често задаван по време на целия наш преход въпрос – президентска или парламентарна република е необходимата форма на управление на България.

Причината за разпалването на този дебат безспорно се корени в създалата се ситуация. Едва ли би могло да има второ мнение, че политическата криза се основа преди всичко на това, че Народното събрание три поредни пъти не успя да сформира необходимото мнозинство и консенсус, за да излъчи редовно правителство и по този начин три пъти изпрати избирателите до урните (всъщност, веднъж до урните, после още два пъти до машините, предвид измененията в Изборния кодекс). Само по себе си това е нормалното развитие на процесите в представителната демокрация като нашата – политическите сили сядат и разговорят една с друга след изборите, докато могат да изработят работещо управление. Това обаче не се случи. И не веднъж. Диалогът беше заменен със скандали, необходимостта от сътрудничество – с комисии по ревизията, парламентарният дебат със серия от взаимни нападки и разкрития.

Липсата на политическа стабилност и предвидимост в управлението и ключова отговорност за неговото осъществяване повдигна въпроса:

Не би ли било по-добре, ако записаната в чл. 1, ал 1 от Конституцията формулировка, че България е „република с парламентарно управление“ се промени?

 И то в нещо, което мнозинството от българите едновременно припознават като „твърдата ръка“, но в същото време не могат да концептуализират отвъд думите „президентска република“.

Масовата представа за президентската форма на управление е, че безкрайните парламентарни дебати и необходимостта от сформиране на мнозинство ще бъде заменена от „силна“ и „твърда“ ръка, която преди всичко ще носи отговорността за изпълнителната власт и ще сложи край на политическите кризи. В това има една истина и може би само една. Тя е, че в президентската република президентът носи отговорността и оглавява изпълнителната власт. Пример – Съединените щати. И дотам. Дори самите американци не наричат своята система „президентска република“. Тe я виждат като система, в която има разделение на властите и трите власти се контролират взаимно в системата на “checks and balances”. В статия № 78 от „Записки на Федералиста“ Александър Хамилтън нагледно описва американската система като: изпълнителната власт, която държи меча на обществото, законодателното тяло, което се разпорежда с кесията и създава правилата, регулиращи правата и задълженията на всеки гражданин и съдебната власт, която има способността да отсъжда по смисъла на правораздаване.

В тази система, въпреки че съгласно оправомощаващата клауза по чл. 2 от Конституцията на Съединените щати изпълнителната власт е предоставена на президента, тя не е безконтролна.

Президентските министерски назначения в изпълнителната власт се потвърждават от Сената. Двете камари на Конгреса имат много по-широки правомощия за надзор върху работата на администрацията, отколкото това предполага текущата рамка на българската Конституцията, за която би могло да се заяви, че има един сравнително неразвит модел на парламентарен контрол. Вече над двеста години след решението по делото „Марбъри срещу Мадисън“ съдебната власт може да сложи много големи спирачки на президентските инициативи. Пример за това са „деветимата стари мъже“, както ги нарича Франклин Делано Рузвелт, които една след друга обявяват програмите на Новия курс за противоречащи на Конституцията.

Първото и най-важното нещо е именно това – дори хипотетично изпълнителната власт да спре да бъде избирана от Народното събрание, както е в текущия конституционен модел, и тя бъде прехвърлена към президента, който да номинира министрите по американски модел, това отново няма да го постави отвъд рамките на взаимния контрол между властите. Неминуемо президентските номинации следва да бъдат разглеждани от законодателния орган. Четири номинации за министерски постове на Доналд Тръмп са оттеглени поради липса на мнозинство в Сената, три на Барак Обама, две на Джордж Буш-младши и пет на Бил Клинтън. В този смисъл няма как един президент да назначава безконтролно министри. Няма как и да бъде отвъд контролните правомощия на законодателната власт.

Редно е да се отбележи, с риск да разочарова много почитатели на президентската форма на управление и желаното ѝ от тях въвеждане в България, че тя не е лекарство, което да предотврати възможността от тежки политически кризи, подобни на настоящата. Противопоставянето между изпълнителна и законодателна власт по повод различни политическите решения е характерно и в тази формула. То не е изключение и в държави с доста по-голяма демократична традиция. Но връщайки се към основния и често пъти нерешим въпрос в нашата национална действителност – „Президентската или парламентарна република?“, бихме ли могли да го преформулираме? Разбира се. Ако вместо да говорим за подобна трансформация се ориентираме в друга посока, тръгвайки от един много прост исторически факт: в България традиционно е имало сблъсък по линия президент и правителството/парламент. Можем да изброим доста примери – отношенията между президента Желев и правителството на Филип Димитров, тези между президента Петър Стоянов и Иван Костов, сблъсъкът на Георги Първанов и ГЕРБ и същинската политическа война на Румен Радев с Бойко Борисов.

В системите на представителното управление има нещо, което се нарича „демократична легитимност“.

Казано по най-кратък начин това е прекият избор на определен орган от народа. Пряко може да се избира законодателната власт, пряко може да бъде избран и президентът. Прекият избор на президент и парламент от целия народ създава т.нар. „двойна демократична легитимност“. И именно наличието на подобно явление е причина за неминуема ескалация на отношенията между властимащите в „различните сгради“ и дори – война между институциите (каквато наблюдаваме достатъчно често в нашата най-нова демократична история). Решението е просто. И то се прилага в други държави, където парламентарната форма на управление е заложена като модел. Там президентът не се избира пряко от народа, а се избира от законодателния орган най-често с квалифицирано мнозинство от 2/3 или от друг специален конституционен орган. И ако искаме да създадем баланс между институциите и почва за техните по-продуктивни отношения, то не би ли следвало да не гледаме причината за една създала се ситуация едностранчиво, а да обърнем поглед и към онези модели, които, имайки значимо сходство с нашия, са създали една по-балансирана система. Германският модел е пример. В него президентът се избира от т.нар. Bundesversammlung, Федерално събрание, специален конституционен орган, който включва всички членове на Бундестага заедно с представители на всички федерални провинции. Какво би попречило президентът в България да се избира по сходен модел, ако търсим решение на конкретния проблем, но не смятаме, че решението за него е в замяната на парламентарната република с президентска?

Безспорно дебатът дали едната или другата система е по-добре, е много, много дълъг. Може би дори безкраен. Но би следвало да се погледне друго – коя системата е най-добре приложима спрямо нашите условия, натрупаната практика за тези над тридесет години и народопсихологията на българския народ? Коя система би гарантирала по-балансирани и диалогични една с друга институции в контекста на разделението на властите и взаимния контрол между тях? Как може да се предотврати концентрацията на власт и да се гарантира отчетност? Едва, когато има отговор на тези въпроси в техния пълен смисъл, би могло да стане дума за цялостен дебат по темата, а не за политически заигравки. Защото провеждането на три парламентарни избори за една година и невъзможността да се състави редовно правителство безспорно носи всички черти на политическа криза. Да, политически кризи не се случват само в тоталитарните държави. Динамиката е отличителна черта на демократичните системи, такава черта е и политическият сблъсък. Динамичната политическа година не означава, че системата се е провалила. Дори напротив – няма революция и кръв по улиците. В тази обстановка трудностите не могат да бъдат основание за някаква кардинална промяна на модела на държавно управление.

Споделете:
Default image
Димитър Стоянов
Димитър Стоянов е юрист, специализиращ в областа на конституционното право и административното право и процес. В периода 2017-2021 г. е експерт по тези въпроси към политическея кабинет на вицепремиера по правосъдната реформа. Автор е на публикации по правна, историческа и външнополитическа тематика. Редактор на предаването "Реакция" по Телевизия Европа.