Конституционните граници на пряката демокрация

---

---

Автор и първопроходец съм в 39-то Народно събрание на идеята, че у нас трябва да се отвори път за гражданска инициатива за национален референдум, като при това се въведат два прага на обществена подкрепа, които са обвързани с различни правни последици – при по-ниския праг Парламентът да има дискреционно правомощие да прецени дали въобще да разгледа предложението, а при по-високият – да е задължен да се произнесе по него, като го приеме или отхвърли.

Гражданска инициатива за референдум въобще не съществуваше по стария Закон за допитване до народа от 1996 г., известен по онова време и като „закона на Янаки Стоилов“. Идеята за гражданска инициатива за национален референдум, с очертаните две правни възможности, естествено се сблъска по онова време с мълчаливата съпротива на партийните върхушки в Народното събрание.

Внесеният от мен законопроект през 2002 г. беше приет само на първо гласуване, след което потъна в чекмеджетата на разноцветните политбюра. По-важното обаче е, че той предизвика широка обществена дискусия и така проправи пътя за приемането на нов закон в следващата легислатура, в който беше инкорпорирана и тази идея – това е действащият и досега Закон за пряко участие на гражданите в държавното управление от 2009 г. Естествено, в тогавашния законопроект бях разписал и изрична норма за недопустимостта на референдуми по въпроси от компетенцията на Великото народно събрание.

Логично, тази разпоредба беше включена по-сетне и в новоприетия закон. Направих го не защото това ограничение не произтича от самата Конституция и следователно не е необходимо да се предвижда изрично и в закон, а за да е ясно за широката общественост.

Години по-късно обаче, по инициатива на ВМРО, тя беше отменена. Застъпниците на тази отмяна не постигнаха нищо друго, освен да отворят „кутията на Пандора“. Защото формалната отмяна на цитирания законов текст съвсем не означава, че въпросите от компетенцията на Великото народно събрание внезапно са осъмнали освободени от съществуващите конституционни ограничения и вече могат да се решават с национален референдум. От „кутията на Пандора“ обаче започнаха да надничат всевъзможни политически шарлатани и екстремни популисти, а също и олигархията, продуцирана от комунистическите тайни служби. Опитаха по този път – чрез предизвикване на референдум, да лансират отколешната мечта на олигархията да се въведе президентска република. Това предложение се провали (засега) поради липса на достатъчно обществена подкрепа. Въпроси от друг порядък, но все свързани с конституционните граници на пряката демокрация, повдигна и инициативата за национален референдум на прокремълската партия „Възраждане“, която целеше отлагане на присъединяването на България към единната европейска валута.

То събра изискуемата по закон подкрепа и стигна до разглеждане в Парламента, където с основание беше отхвърлено в рамките на осъществявания от законодателната власт предварителен контрол за законосъобразност върху подобни предложения . Централният аргумент беше, че въвеждането на еврото е част от присъединителния договор на България към Европейския съюз, който е международен договор по своята юридическа същност и след като вече е ратифициран и влязъл в сила, не подлежи на промяна по пътя на референдумите. Към м. декември 2023 г. това решение на Парламента е предмет на висящо дело пред Конституционния съд. По-важното обаче е, че извън конкретиката по тези казуси, в обществената и политическа полемика се очерта релефно сериозно неразбиране на някои фундаментални въпроси на съвременния конституционализъм и демократичната политическа система.

Става дума преди всичко за границите на пряката демокрация, за нейното съотношение спрямо представителната демокрация и учредителната власт. Чуха се например гласове, че народът можел да решава всичко с референдуми – от въпроси на текущото управление до фундаментите на конституционния ред, включително да задължи с референдум Народното събрание да изготви проект за нова конституция и да свика Велико народно събрание за промяна на формата на държавно управление. Подобна теза беше обосновавана с повече или по-малко наукоподобни твърдения, че референдумът бил еманация на народния суверенитет и следователно можел да решава всичко.

Други добавяха, че щом в Конституцията „не пише“ за ограничения на пряката демокрация, то значи че такива ограничения не съществували. Трети доразвиха тези „теории“ с още по-несъстоятелното твърдение, че понеже в Конституцията нямало изрични ограничения за референдумите, то дори и да имало въведени със закон ограничения, тяхното съответствие с конституцията било доста съмнително.

Прочее, това с прословутото: „ама то не го пише в Конституцията“, винаги ме провокира да припомням думите на „човека-парламент“, конституционалистът Гиньо Ганев, че конституцията не е готварска книга, за да указва точния грамаж на всеки ингредиент от ястието, а пък дори и в готварските книги – продължаваше афористичната си мисъл г-н Ганев – рецептите често завършват с израза „и сол колкото поеме“.

С други думи дори и в готварските книги „не пише“ всичко изрично, защото се предполагат опит, знания и преценка от страна на готвача. Конституцията не е четиво за лаици и онзи, който подхожда към тази материя като към някаква пощенска наредба, в която трябва да пише точните размери на пратките, със сигурност няма да успеее да разбере нищо за конституционното устройство на една държава.

Шегата настрана, но в конституционното право, което по дефиниция е политическо право, хибридизиращо конституционна теория, история, политическа социология и философия, не винаги е нужно, а често е и невъзможно, едно конституционно положение да бъде изписано буквално и изчерпателно със срички и препинателни знаци, за да съществува и да се прилага като установена доктринална и/или юриспруденциална конструкция.

Това е така, защото конституционните норми са с най-висока степен на абстрактност и за бъдат разбирани, интерпретирани и прилагани пълноценно, трябва да бъдат разглеждани през призмата на стотици томове с научна литература, в контекста на социалния опит на държавно организираното общество и на конкретно-историческа традиция на държавата.

Дори в точните науки „не го пише“ всичко буквално – нужно е да се реши уравнението, да се приложи теоремата, да се докаже закономерността, да се изведе функцията и пр.

Ето защо, следващите редове, провокирани от обществената какофония по повод цитирантите предложения за национален референдум, са един кратък отговор на три основни въпроса:

1) Може ли пряката демокрация (в частност референдумът) да осъществява компетенциите на учредителна власт и дори да се отъждествява с нея?

Една от фундаменталните правно-политически и конституционни концепции, върху които е изградена съвременната конституционна демокрация, е концепцията за учредителната власт. В определен смисъл учредителната власт е не само конституционотворяща (constitution-making) власт, но е и своеобразна котва, която удържа обществено-държавната цялост, гарантира стабилността на самата политическа система и създава известен имунитет на политическия живот срещу деструктивни и конюнктурни амбиции за прекрояване на конституционния модел според фойерверките и радикализма на това или онова мимолетно политическо мнозинство. Всъщност, от идеологическо гледище, концепцията за учредителната власт е консервативна – тя е крепостната стена, която историческите реалности след Американската и Френската революции утвърдиха, за да бъде обуздан разрушителният напор на „перманентната революция“, характерен за левия и либерален радикализъм и екстремизъм.

И това е така не заради някаква безпротиворечивост на самата концепция, а поради нейното съответствие с обществените реалности и със субстанцията на държавно-политическите процеси.

Учредителната власт е онази фактическа, екстраординерна и неограничена политическа власт, която произтича от волята и единството на националната общност, които сътворяват политическия и правов ред на държавата. Бидейки извън правото, доколкото е власт res facti, non iuris, именно учредителната власт е първоизточник и първопричина на правния ред и на политическата форма .

Учредителната власт е държавотворната и конституционотворяща еманация на суверенния народ, която учредява властите на държавата. В йерархично отношение тя стои над и извън тези учредени власти. Както пише в тази връзка абат Еманюел-Жозеф Сийес в своя знаменит трактат „Що е това третото съсловие?“, нацията е всичко онова, което може да бъде по силата на самото си същестуване. Все в тази логика, проф. Георги Близнашки с основание подчертава, че въздигайки нацията до положението на носител на суверенитета в съответствие с учението на Жан-Жак Русо, абат Сийес дава основата на едно умерено управление .

Веднъж приела конституция, учредителната власт има две възможни форми на съществуване – или преминава в латентно състояние, което може да бъде динамизирано в резултат от конкретни исторически, политически и социо-културни обстоятелства и трансформации; или се институционализира в особен висш представителен орган с изключителната компетенция (kompetenz-kompetenz) за приемане на нова конституция или за дълбочинни промени в ценностното ядро и фундаментите на конституционния ред.

На тази основа в теорията се разграничават оригинерна и производна учредителна власт – първата осъществява промяна на конституцията, а втората – промяна в конституцията. Оригинерната учредителна власт променя радикално устоите на конституционния ред без да подлежи на юрисдикционен контрол. Докато производната, наричана още „власт за ревизия“, може да преразглежда само отделни конституционни норми без да засяга фундаментите на конституцията и подлежи на последващ контрол за конституционност .

Като основополагащо политическо решение на нацията, взето от нейната учредителна власт, конституцията учредява и ограничава властите и дефинира ценностните устои, около които се консолидира обществено-държавната цялост . Същественият момент, от гледище на въпроса за границите на пряката демокрация, е че освен ограничения за учредените власти, с конституцията суверенният народ въвежда и самоограничения за собствената си суверенна власт да решава пряко чрез референдуми и плебисцити определен набор от въпроси с най-висш политически и конституционен порядък. Така наречените „конституционни референдуми“, с които избирателите по задължителен начин казват „да“ или „не“ на приетата от учредителната власт конституция, не са самостоятелна, а само допълваща форма. При това, тази допълваща форма, която потвърждава или отхвърля вече обсъдения и приет текст на конституцията.

Заедно с това тя е допустима единствено ако самата учредителна власт изрично я постанови. Въобще политическият ареал на учредителната власт по правило изключва пряката демокрация. Това е така, защото приемането на конституция се предшества от делиберативен процес, от обсъждане, формулиране на конституционни норми и цялостен конституционен проект, постигане на широко съгласие и едва след това – от гласуване по особена, утежнена процедура.

Един референдум практически не може да бъде арена за обсъждане и аргументиране на проект за конституционна норма, не може да сблъска в легитимна форма различните възгледи за нейния смисъл и съдържание, или пък да прецизира нейните редакции и терминология. Референдумът се произнася само с „да“ или „не“, т.е. приема или отхвърля вече формулиран, обсъден и гласуван от политическото представителство проект.

По сполучливия израз на големия консервативен мислител Жозеф де Местр:

„Суверенният народ е носител на суверенитета, но не може да го осъществява пряко“

Дори и в малки национални общности, като Исландия, където преди няколко години тамошното гражданско общество и активисти бяха обзети от наивната илюзия, че съвременните средства за комуникация ще им позволят да изработят нова конституция чрез пряка демокрация и чрез crowdsourcing, след известно време мълчаливо се разделиха с тази илюзия. Конституцията винаги е акт на представителна и учредителна власт, а не на пряката демокрация.

Тогава какво е референдумът? Референдумът е инструмент за вземане на решения с пряко гласуване по въпроси от компетенцията на учредените с конституцията власти – най-често на законодателната, а в някои държави и на изпълнителната. Но не е и не може да бъде форум за самостоятелно осъществяване на учредителна власт. Британският конституционалист Албърт ван Дайси неслучайно изтъква, че референдумът е преди всичко процедурно ограничение на учредената власт, доколкото с прякото допитване може да бъде преодоляно определено решение на дадено парламентарно мнозинство, което няма достатъчно обществена подкрепа . Самата учредителната власт по правило делегира решаването на определен кръг от конституционни въпроси на производна учредителна власт, която също се основава на политическото представителство, а не на пряката демокрация.

В Конституцията на Република България тези постановки намират израз, от една страна, в институцията на Великото народно събрание, което е институционализирана форма на оригинерна учредителна власт, а от друга – във властта за ревизия на конституцията, предоставена на обикновеното Народно събрание. Въпросите за промени в Конституцията или за приемане на нова конституция не могат да бъдат решавани по задължителен начин чрез формите на пряката демокрация, тъй като суверенният народ се е самоограничил, поверявайки тази изключителна компетенция на представителни институции и заедно с това е определил особен ред за нейната реализация и за формиране на волята на конституционния законодател.

Хипотетично би могло да се приеме, че по конституционни въпроси е допустимо провеждане на т.нар. консултативни референдуми, чиито решения нямат правно обвързваща сила, стига разбира се нормативната уредба да предвижда такава възможност. Но при всички положения, те са само своеобразен барометър на общественото мнение, а не елемент от осъществяването на учредителната власт.

На следващо място, производната учредителна власт разполага с делегирана учредителна компетенция, която не може да бъде оттегляна или модифицирана по пътя на пряката демокрация с инструментите, предвидени в законодателството, приемано от учредената законодателна власт, т.е. от обикновеното Народно събрание. За конституционна реформа са предвидени специални и утежнени процедури, които са различават като динамика и като субекти с право на инициатива от регулярния законодателен процес .

Самата учредена власт също притежава само делегирани компетенции и правомощия.

Затова трябва да се държи сметка, че никоя делегирана власт не може да променя едностранно условията и съдържанието на самата делегация. Това може да направи само онази власт, която делегира, в случая – учредителната власт.

И така, след като учредителната власт е делегирала компетенцията за промени във фундаменталните въпроси, уредени в конституцията, в т.ч. промяна на формата на държавно управление, или пък приемането на изцяло нова конституция, на Великото народно събрание, то не може по пътя на текущото законодателство учредената законодателна власт – обикновеното Народно събрание, да приема закон, с който въвежда национален референдум с правно обвързващо решение за такъв тип промени или за приемане на нова конституция. Такава власт не е делегирана на обикновеното Народно събрание и следователно то не може да си я присвоява и узурпира. Затова въпросите, които са от компетенцията на Великото народно събрание, включително особената процедура, по която то се свиква – с приемане на конституционен проект от обикновеното Народно събрание – не подлежат на решаване с национален референдум. Такова самоограничение си е наложил суверенният народ чрез излъчената от него учредителна власт, която е установила действащия правен и политически ред и форма на управление.

2) Какво е съотношението между представителната и пряката демокрация?

Друг важен момент е, че представителната демокрация има примат спрямо пряката демокрация и се явява основният способ, чрез който суверенният народ осъществява държавната власт. Карл Шмит, който формира съвременното разбиране за учредителна власт, изрично подчертава, че учредителната власт се осъществява не директно, а чрез политическо представителство.

Нещо повече, в малко известното в националната ни литература негово съчинение Volksentscheid und Volksbegehren, той прави разграничението между хората (гражданите) и магистратурата (публичните служители) .

Оттам очертава различното съдържание на понятията: а) „народ“, който осъществява учредителна власт и б) народ, който се произнася по въпроси за конституирането на учредената власт или от нейната компетенция. Това е разликата между нацията (суверенният народ), която излъчва учредителна власт и електоралния корпус, който излъчва своето политическо представителство в учредената власт.

Всъщност още Жозеф де Местр задава въпроса: „Върху кого има власт суверенния народ?“ Неговият отговор е категоричен – „очевидно е, че суверенният народ осъществява своята власт върху самия себе си“ . В този смисъл трябва да се прави разграничение между народа, който „разпорежда“ и народа, който се „подчинява“ на установения правен и политически ред. С други думи – между народът, който създава фундаменталния конституционен и политически ред, и народът, който го прилага и изпълнява; народът като конституционотворящо политическо тяло и народът като общност под върховенството на конституцията.

Представителната власт има примат спрямо пряката демокрация във всички съвременни демокрации.

Включително и в често даваната като пример за широко прилагане на референдумите държава, каквато е Швейцария. Дори и там пряката демокрация има само допълващ характер, а по-широкото й практическо приложение се дължи на специфични исторически, географски, социално-политически и юридически причини, довели да учредяването на една уникална за Европа конфедерална форма на държавно управление с мултиетнически, мултилингвистичен и мултирелигиозен характер.

Пряката демокрация, дефинирана в Конституцията на Република България (КРБ) с нормата на чл. 1, ал. 2, изр. второ, като „непосредствено“ осъществяване на държавната власт от народа, има само субсидиарно значение . Това е така, защото възможностите за непосредствено осъществяване на властта от суверена са значително ограничени както ipso facto, така и ipso constitutione.

3) Какви са границите на пряката демокрация по българския конституционен модел?

От българската конституционна уредба произтичат три групи от въпроси, които са изключени от обхвата на националните референдуми по силата на самата Конституция.

Първата група са въпросите от изключителната компетенция на: а) Великото народно събрание, като институционализирана форма на оригинерна учредителна власт и б) на действащото като производна учредителна власт обикновено Народно събрание.

Такива са въпросите по Глава девета от КРБ „Изменение и допълнение на конституцията. Приемане на нова конституция“.

Втората група са онези въпроси от компетенцията на учредените власти, които поради самото си естество не могат да бъдат решавани по пътя на пряката демокрация.

Такива са например въпросите, свързани с управлението и компетенцията на съдебната власт и нейната правораздавателна дейност, както и конститутивните и административни правомощия на другите две учредени власти – законодателната и изпълнителната, които са свързани с избиране и конституиране на държавни органи и висши длъжностни лица, с насрочване на избори, предсрочно прекратяване на пълномощията на МС, вътрешна организация и пр.
По принцип, извън всичко това, референдуми със задължителна сила могат да се прилагат по останалите въпроси от компетенцията на учредените политически власти – законодателна и изпълнителна.

По нашето право обаче, според действащия Закон за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, те са сведени само до „въпроси с национално значение от компетентността на Народното събрание“ (чл. 9, ал. 1).

Третата група въпроси, които не подлежат на решаване чрез национален референдум са въпросите, които са вече уредени в ратифицирани и влезли в сила международни договори.

Това е така, защото международните договори се сключват и изпълняват чрез съгласуване на волята на две или повече държави и по ред, предвиден в самите тях, във Виенската конвенция за правото на договорите и в националните конституционни системи.

Въобще принципното положение е, че границите на пряката демокрация се делимитират от учредителната власт, т.е. от суверенния народ, чрез Конституцията.

В българския случай, а и в повечето съвременни демокрации, тези граници не включват учредителните пълномощия.

Защото решенията, които засягат политическата форма и фундаментите на конституционния ред, могат да бъдат продукт само на политическото единство на нацията, чиято еманация е учредителната власт, а не на простото аритметично мнозинство от индивидуалните решения и воля на участвалите в гласуването на национален референдум.

---

---